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国税总局《税收规范性文件制定管理办法》及条款释义(二)

第三条 税收规范性文件的起草、审核、决定、公布、备案、清理等工作,适用本办法。

第四条 制定税收规范性文件,应当符合法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定,坚持公开、统一、效能的原则,并遵循本办法规定的制定规则和制定程序。

【释义】本条规定的是税收规范性文件制定和管理必须遵循的基本原则,包括法律优先、公开、统一及效能原则。事实上,这些原则并不仅仅是税收立法必须遵循的基本原则,也是其他立法必须遵循的基本原则。

一、法律优先原则

法律优先原则是行政法的一个重要原则,是指法律位阶高于行政法规、规章及规范性文件,一切行政法规、规章和规范性文件都不得与法律相抵触。法律优先原则也可以被推而广之地称为“上位法优先原则”,即在不同位阶法律性文件中,上位阶法律性文件的效力优于下位阶法律性文件的效力,下位阶法律性文件不得与上位阶法律性文件相抵触。

税收规范性文件在税收法律体系中处于最低位阶,因此,制定税收规范性文件,除必须符合法律、行政法规规定外,还必须符合总局部门规章及上级税收规范性文件的规定。与法律、行政法规、税务部门规章和上级税收规范性文件相抵触的税收规范性文件,不具有法律效力,有权机关可以撤销。

二、行政公开原则

行政公开是现代民主政治的基本要求,其含义是:行政行为除依法应当保密的外,应一律公开进行。行政公开原则是在“二战”以后发展起来的一项行政法基本原则,其核心价值在于保障公民参与行政过程、知悉行政信息、监督行政权力、维护自身权益。在税收规范性文件制定管理领域,行政公开原则的要求是:第一,制定税收规范性文件应当公开进行。税收规范性文件在起草过程中应当广泛征求和充分听取基层税务机关和行政相对人的意见。目前,国务院已经明确规定,制定部门规章应通过部门网站和中国政府法制信息网全文公开向社会征求意见。对规范性文件如何公开征求意见,《纲要》只是做了原则规定,尚无硬性要求。第二,税收规范性文件在签发之后,应一律在政府公报、部门公报或其他公开发行的刊物上予以公布,让税务行政相对人知悉。未公开的内部文件,如会议纪要、明传电报等,不能作为税收行政执法的依据。

三、法制统一原则

如前所述,我国社会主义法律体系是由不同层级法律文件构成的。为维护国家统一和建立国内统一市场,在立法活动中必须保障这一法律体系的和谐、统一、完整。我国宪法第五条规定,“国家维护社会主义法制的统一和尊严”,这对于依法治国、建设社会主义法治国家是非常重要的。法制统一原则包括两个方面:一是上下位阶法律性文件之间的和谐统一。有关这一问题,我们在法律优先原则中已经进行了阐述,其基本要求是下位阶法律性文件不得与上位阶法律性文件相抵触。二是同一位阶、不相隶属的法律性文件之间应当协调一致,不得相互冲突、相互矛盾。在税收规范性文件制定和管理过程中,要认真解决好税收规范性文件与上位法和同位阶文件之间的关系,切实保障国家税法的统一和税制的完整。

四、行政效能原则

行政效能原则,是指行政主体在实施行政行为时,应以最少的行政资源投入实现最优的行政资源配置效果。行政效能与行政效率不同,效率是指投入的工作量和工作成果之间的比率,它只能反映行政行为完成的速度,而不能反映行为的质量。效率高,效能未必就高。在税收规范性文件制定和管理中遵循效能原则,就是要实现立法资源的优化配置,其基本要求是:第一,在制定税收规范性文件时,不能仅仅注重数量和效率,更要强调质量,进行必要性、合法性与可行性论证,确保制定的文件合法、合理、具有可操作性;第二,不能仅仅注重制定工作,更要注重制定后的施行效果,通过立法后评估和清理等工作机制及时了解文件的施行状况,做好修订和废止工作。

第五条 税收规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项,行政许可,行政审批,行政处罚,行政强制,行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项。经国务院批准的设定减税、免税等事项除外。

【释义】本条是关于税收规范化性文件设定权的规定,即本条明确规定了税收规范性文件不得涉足的“禁区”。

事实上,本条规定不是《办法》的原创性规定,有关内容在《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政许可法》中已有规定,本条只是对其他法律法规规定内容的拷贝和整合。从立法原则上讲,对其他法律法规等已经做出规定的事项,其他法律性文件一般不必做出重复规定。但是,考虑这一问题较为重大,且在实践中尚未执行到位,《办法》重复做出了这一规定,目的是为了提醒各级税务机关和广大税务干部,并在制定出台税收规范性文件时认真遵循。

对立法权限做出限制是“法律保留原则”在税收立法上的体现。所谓法律保留原则,是指对有些专属立法事项,必须由全国人大及其常委会制定法律做出规定,行政机关不得涉及。推而广之,法律保留原则也可以被扩大解释为,有些立法事项只能由上位法做出规定,下位法不得染指。需要强调的是,法律保留原则中法律需要保留的权力,是有关保留事项的设定权,而非规定权。设定权与规定权是两种不同的权力。设定权是创设性权力,使一事物从无到有;规定权则是细化性的权力,使一事物从模糊到明确。法律保留原则规范设定权而非规定权,其主旨是,关乎公民、法人和其他组织的生命、自由、财产等重大权利的事项,不能由行政机关设定,更不能由位阶较低的规范性文件设定。

《立法法》第八条明确规定了必须由法律保留的若干事项,包括税收基本制度。此外,《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律也明确规定了法律保留原则和法律保留事项。《税收征管法》第三条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规执行”;《行政处罚法》第九条至第十四条、《行政许可法》第十四条至第十七条对行政处罚和行政许可的设定权分别做出明确,并规定规范性文件不得设定行政处罚和许可。根据国务院文件精神,行政审批参照行政许可法的规定执行,因此,规范性文件也不得设定行政审批。对行政收费和行政强制,目前尚无统一的法律对其设定权做出规定。但是,由于行政收费和行政强制权直接涉及公民、法人和其他组织的自由和财产等重大权利,根据法律保留原则,这些事项也不应当由规范性文件设定。

有必要说明的是,对法律保留事项应当秉持“谁设定、谁立法”的原则。但是,在实际工作中,该原则的执行还未完全到位。据有的业务主管部门反映,有些减免税事项经国务院批准后,授权财政部或者国家税务总局制定文件。在此情形下,总局有关减免税事项的规定,不应被视为税收规范性文件设定减免税事项。

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