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国税总局《税收规范性文件制定管理办法》及条款释义(三)

第二十四条 经审核无异议,或者虽有不同意见但经过协商已与起草部门达成一致的,法规部门应当在签署同意意见后,按公文处理程序报局领导签发。

第二十五条 对审核中存在不同意见且经过协商仍存在意见分歧的起草文本,法规部门应当将书面审核意见和起草文本一并退回起草部门,由起草部门将各方意见、理由及相关材料报局领导进行协调或裁定。

【释义】本条是关于协调程序的规定。

对于经过合法性审核后仍然存在分歧意见的起草文本,以往实践中处理的情况不尽统一。有的是由法规部门将各方面意见上报分管法规的局领导进行协调,有的则是由起草部门报分管业务主管部门的局领导进行协调,还有的直接报局长办公会议或局务会议集体审议决定,甚至个别情况下久拖不决、不了了之。为了避免将合法性审核变为替代决策,此次修订的《办法》对协调程序作了统一规定,要求一旦出现分歧意见,法规部门应当在提出书面意见后连带起草文本全部退起草部门,由起草部门报其分管局领导裁定。

尽管《办法》没有明确规定税收规范性文件必须经过集体审议程序,但是,按照科学、民主决策的要求,对于存在重大分歧意见的税收规范性文件草案,各级税务机关最好通过局领导专题会议、局长办公会议或者局务会议集体研究决定。

第二十六条 税务机关与其他机关联合制定涉税文件,省以下税务机关代地方人大、政府起草涉税文件,业务主管部门应当将起草文本或会签文本送交法规部门进行合法性审核。

第二十七条 税收规范性文件应当由局领导签发,以公告形式公布,并及时在本级政府公报、税务部门公报、本辖区范围内公开发行的报纸或者在政府网站、税务机关网站上刊登。

不具备本条第一款规定公布条件的税务机关,应当在办税服务场所和公共场所通过公告栏或宣传材料等形式,及时公布其制定的税收规范性文件。

【释义】本条是关于税收规范性文件公布形式的规定。

为加强对税收规范性文件的管理,《办法》对税收规范性文件的发文形式做了重大改革,即对税收规范性文件实行单独文种、文号,同时,统一采用公告形式连续排号发出,无需基层税务机关层层转发。主要变化体现在以下两个方面:

一是税收规范性文件单独采用公告文种,单独连续排号。这就意味着起草部门在起草文件时,如果有涉及税务行政相对人权利义务且具有普遍约束力的内容,就应当在公文处理系统的文号、文种中选择公告,而不能再选择“国税发”或“国税函”等原有文种。相应地,如果出现上述情况而起草部门没有有选择公告,则要求法规部门在合法性审核、办公厅(室)在核稿或局领导在签发等环节中及时进行调整。需要特别说明的是,今后制定税收规范性文件应尽量不要夹带税务机关内部管理的内容,反之亦然。如果从体例完整或叙述方便等角度考虑,必须要在一个文件中同时规定既涉及行政相对人权利义务、又涉及税务机关内部管理的内容,那么,只要该文件中含有对税务行政相对人权利义务有影响的规定,就应当选用公告文种。

二是公告没有主送单位,其发生效力不需要各级税务机关层层转发。以往税收规范性文件多采用通知形式,其发生效力多需要层层转发,造成同一个文件在不同地区执行时间不统一,同时有些税务机关在转发过程中经常夹带补充自己的规定,影响了税收执法依据的简洁,给基层税务机关和纳税人适用造成了很大不便。采用公告形式以后,其发生效力取决于该文件按照《办法》第二章规定确定的执行时间,自公布后统一生效,基层税务机关不必再等待其上一级机关的转发即可直接适用。这种方式的转变对制定机关提出了更高的要求:一方面,制定机关应当在起草文件过程中充分听取基层意见,确保文件具有可操作性;另一方面,如果确实需要下级税务机关作出补充规定的,制定机关应当明确授权并且在公布以后预留一定的实施准备期,下级税务机关应当及时根据授权制定补充规定并以自己的公告进行发布,确保上下级税收规范性文件的有效衔接和准确适用。

由于所有税收规范性文件均将采用公告形式公布,其公布方式也必然发生变化。为了确保税收规范性文件能够被基层税务机关和纳税人及时、广泛周知,便于查询,税收规范性文件应当通过固定渠道予以公布。按照本条规定,主要有三种正式渠道:一是公报。包括制定机关所属的本级政府公报(如北京市人民政府公报),或者制定机关发布的税务部门公报(如国家税务总局公报)。二是公开发行的报纸。包括能够覆盖制定机关辖区范围内公开发行的各类报纸,一般应当是当地党政部门主办的党报(如北京日报),或者税务部门主办的专业报纸(如中国税务报)。三是政府机关的官方网站。包括制定机关所属的本级政府网站,或者制定机关的官方网站。同时,考虑到有些基层税务机关(主要是县税务局)条件有限,可能不具备上述三种正式公布渠道,本条第二款规定其可以在办税服务厅或政府的政务大厅予以公布。

需要说明的是,上述公布渠道不是并列关系,择一即可。此外,该公布渠道并不影响税务机关现有的公文运转,上下级税务机关仍可通过公文处理系统对税收规范性文件的电子或纸质文本进行传递。

第二十八条 制定机关的起草部门和法规部门应当及时跟踪了解税收规范性文件的施行情况。

对实施机关或税务行政相对人反映问题的文件,制定机关应当及时进行分析、评估,并研究提出处理意见。

第四章 备案审查

第二十九条 省以下(含本级)税务机关应当于税收规范性文件发布之日起30日内向上一级税务机关报送备案税收规范性文件,于每年年度终了后1个月内向上一级税务机关报送本年度发布的税收规范性文件的目录。

【释义】本条是关于税收规范性文件备案报送和接受机关、报送内容及报送时限的规定。

一、关于备案的报送和接受机关

理论上讲,报送备案机关的确定应遵循“谁制定,谁报送”的工作原则。例外情形是:对于联合制定的规范性文件,则由主办部门负责报送备案,不需要几个部门同时报送备案;对于经上一级行政机关批准才能生效的文件,由批准机关报送备案。由于税收规范性文件基本不存在联合制定和经批准制定的情形,因此,制定机关为税收规范性文件的当然报送机关。

二、关于备案报送的内容

报送备案的材料主要包括两个方面:一是,税收规范性文件的正式文本。为保持报送材料简洁、清晰,《办法》未规定报送起草说明。二是,税收规范性文件目录。为避免日常工作中报备税收规范性文件造成的漏报或者重复报送等问题,本条特别规定制定机关于每年年度终了后1个月内向上一级税务机关报送本年度公布的税收规范性文件的目录,以利于各级税务机关做好报备文件的统计工作,同时,有利于报备机关对日常报备文件和年终报送的规范性文件目录进行比对,以确保有件必备,无一遗漏。

三、关于备案的报送时点和时限

本条规定,报送备案税收规范性文件,应当自税收规范性文件公布之日起30日内。其考虑是:第一,对规范性文件备案审查属事后审查,也就是说,在规范性文件的制定过程中,监督机关并不介入,等到立法程序完成后,监督机关才开始行使监督权。根据《立法法》规定,完整的立法程序应当包括“公布”环节,只有经过“公布”,立法程序才算结束。第二,根据《立法法》、《法规规章备案条例》等法律法规的规定,行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章的报备时限均为在公布之日后30日内。参照这一时限要求,本条也将税收规范性文件报送备案的时限规定为自公布之日起30日内。

第三十条 报送备案税收规范性文件,应当填写《税收规范性文件备案报告表》,并报送税收规范性文件的电子文本。

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